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中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》的通知

 

　　各省、自治區、直轄市黨委和人民政府，中央和國家機關各部委，解放軍各大單位、中央軍委機關各部門，各人民團體：

　　《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》已經中央領導同志同意，現印發給你們，請結合實際認真貫徹落實。

　　中共中央辦公廳

　　國務院辦公廳

　　2018年12月4日

　　關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見

　　為貫徹落實《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》、《深化黨和國家機構改革方案》部署要求，深化生態環境保護綜合行政執法改革，整合組建生態環境保護綜合執法隊伍，現提出以下指導意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持新發展理念，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，以建立權責統一、權威高效的依法行政體制為目標，以增強執法的統一性、權威性和有效性為重點，整合相關部門生態環境保護執法職能，統籌執法資源和執法力量，推動建立生態環境保護綜合執法隊伍，堅決制止和懲處破壞生態環境行為，為打好污染防治攻堅戰、建設美麗中國提供堅實保障。

　　（二）總體目標。有效整合生態環境保護領域執法職責和隊伍，科學合規設置執法機構，強化生態環境保護綜合執 法體系和能力建設。到2020年基本建立職責明確、邊界清晰、行為規范、保障有力、運轉高效、充滿活力的生態環境保護綜合行政執法體制，基本形成與生態環境保護事業相適應的行政執法職能體系。

　　（三）基本原則

　　——堅持黨的全面領導。堅決維護習近平總書記的核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，把加強黨對一切工作的領導貫穿生態環境保護綜合行政執法改革各方面和全過程。

　　——堅持優化協同高效。整合相關部門污染防治和生態保護執法職責、隊伍，相對集中行政執法權。全面梳理、規范和精簡執法事項，推動行政執法隊伍綜合設置，大幅減少執法隊伍種類，著力解決多頭多層重復執法問題，統籌配置行政處罰職能和執法資源。減少執法層級，推動執法力量下沉，提高監管執法效能。

　　——堅持全面依法行政。完善權責清單制度，明確綜合執法機構職能，厘清職責邊界，實現權責統一。著力解決執法不嚴格、不規范、不透明、不文明和不作為、亂作為等問題，建立健全執行、監督、協作機制。加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，強化對行政權力的制約和監督，做到依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力。

　　——堅持統籌協調推進。與相關領域機構改革同步實施，與“放管服”改革、省以下生態環境機構監測監察執法垂直管理制度改革等有機銜接，落實生態環境保護“一崗雙責”，統籌安排，協調推進，提升改革整體效能。

　　二、主要任務

　　（一）整合執法職責

　　根據中央改革精神和現行法律法規，整合環境保護和國土、農業、水利、海洋等部門相關污染防治和生態保護執法職責。生態環境保護執法包括污染防治執法和生態保護執法，其中，生態保護執法是指生態環境保護綜合執法隊伍依法查處破壞自然生態系統水源涵養、防風固沙和生物棲息等服務功能和損害生物多樣性的行政行為。

　　根據原相關部門工作職責，具體整合范圍包括：環境保護部門污染防治、生態保護、核與輻射安全等方面的執法權；海洋部門海洋、海島污染防治和生態保護等方面的執法權；國土部門地下水污染防治執法權，對因開發土地、礦藏等造成生態破壞的執法權；農業部門農業面源污染防治執法權；水利部門流域水生態環境保護執法權；林業部門對自然保護地內進行非法開礦、修路、筑壩、建設造成生態破壞的執法權。

　　整合后，生態環境保護綜合執法隊伍以本級生態環境部門的名義，依法統一行使污染防治、生態保護、核與輻射安 全的行政處罰權以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制權等執法職能。除法律法規另有規定外，相關部門不再行使上述行政處罰權和行政強制權。

　　在此基礎上，各地可以根據地方性法規規章和工作需要，進一步整合地方有關部門污染防治和生態保護執法職責，由生態環境保護綜合執法隊伍統一行使。已經實行更大范圍跨領域跨部門綜合行政執法的，可以繼續探索。具備條件的地區可結合實際進行更大范圍的綜合行政執法。

　　（二）組建執法隊伍

　　在明確執法機構和人員劃轉認定標準和程序基礎上，按照編隨事走、人隨編走的原則，有序整合環境保護和國土農業、水利、海洋、林業等部門相關污染防治和生態保護執法隊伍，組建生態環境保護綜合執法隊伍。改革中應當做到職責整合與編制劃轉同步實施，隊伍組建與人員劃轉同步操作，充實加強生態環境保護綜合執法力量。改革后，其他部門不再保留生態環境保護執法隊伍。整合范圍具體包括：環境保護部門承擔生態環境保護執法職責的人員，海洋部門及其海監執法機構承擔海洋和海島生態環境保護執法職責的人員，國土部門承擔地下水污染防治執法和對因開發土地、礦藏等造成生態破壞執法職責的人員，農業部門承擔農業面源污染防治執法職責的人員，水利部門流域管理機構承擔水生態環境保護執法職責的人員，林業部門承擔自然保護地生態 環境保護執法職責的人員，以及其他承擔污染防治執法和生態保護執法職責的人員。

　　（三）規范機構設置

　　依法合規設置執法機構，除直轄市外，縣(市、區、旗)執法隊伍在整合相關部門人員后，隨同級生態環境部門并上收到設區的市，由設區的市生態環境局統一管理、統指揮。縣級生態環境分局一般實行“局隊合一”體制，地方可根據實際情況探索具體落實形式，壓實縣級生態環境分局履行行政執法職責和加強執法隊伍建設的責任，改變重審批輕監管的行政管理方式，把更多行政資源從事前審批轉到加強事中事后監管上來。實行“局隊合一”后，縣級生態環境部門要強化行政執法職能，將人員編制向執法崗位傾斜，同時通過完善內部執法流程，解決一線執法效率問題。

　　推進人財物等資源向基層下沉，增強市縣級執法力量，配齊配強執法隊伍，強化屬地執法。鄉鎮（街道）要落實生態環境保護職責，明確承擔生態環境保護責任的機構和人員，確保責有人負、事有人干。開發區的生態環境保護綜合行政執法體制由各省、自治區、直轄市確定。

　　根據污染防治和生態保護需要，建立健全區域協作機制，推行跨區域跨流域環境污染聯防聯控，加強聯合監測、聯合執法、交叉執法。鼓勵市級黨委和政府在全市域范圍內按照生態環境系統完整性實施統籌管理，統一規劃、統一標 準、統一環評、統一監測、統一執法，整合設置跨市轄區的生態環境保護執法和生態環境監測機構。

　　（四）優化職能配置

　　生態環境保護綜合執法隊伍主要職能是依法查處生態環境違法行為，依法開展污染防治、生態保護、核與輻射安全等方面的日常監督檢查。

　　生態環境部門負責監督管理污染防治、生態保護、核與輻射安全，統一負責生態環境保護執法工作，支持生態環境保護綜合執法隊伍實施行政執法。自然資源、林業草原、水利等行業管理部門負責資源開發利用的監督管理、生態保護和修復，應當依法履行生態環境保護“一崗雙責”，積極支持生態環境保護綜合執法隊伍依法履行執法職責。在日常監督管理中，行業管理部門發現環境污染和生態破壞行為的，應當及時將案件線索移交生態環境保護綜合執法隊伍，由其依法立案查處

　　（五）明確執法層級

　　按照屬地管理、重心下移的原則，減少執法層級，合理劃分各級生態環境保護綜合執法隊伍的執法職責。省、自治區生態環境部門應強化統籌協調和監督指導職責，主要負責監督指導、重大案件查處和跨區域執法的組織協調工作，原則上不設執法隊伍，已設立的執法隊伍要進行有效整合、統籌安排，現有事業性質執法隊伍逐步清理消化。法律法規明 確要求由省級承擔的執法職責，可結合部門“三定”規定明確由省級生態環境部門內設機構承擔。個別業務管理有特殊性的領域，如確有必要，由省、自治區按程序另行報批。省級生態環境部門可按程序調用市縣生態環境保護綜合執法隊伍人員力量。

　　省級生態環境部門負責省級執法事項和重大違法案件調查處理，加強對市縣生態環境保護綜合執法隊伍的業務指導、組織協調和稽查考核。監督指導市縣生態環境保護綜合執法隊伍建設，制定執法標準規范，開展執法稽查和培訓。

　　組織開展交叉執法、異地執法，協調處理重大生態環境問題和跨行政區生態環境問題。直轄市的行政執法層級配置，由直轄市黨委按照減少多層多頭重復執法改革要求，結合實際研究確定。

　　執法事項主要由市縣兩級生態環境保護綜合執法隊伍承擔，設區的市生態環境保護綜合執法隊伍還應承擔所轄區域內執法業務指導、組織協調和考核評價等職能。按照設區的市與市轄區原則上只設一個執法層級的要求，副省級城市、省轄市整合市區兩級生態環境保護綜合執法隊伍，原則上組建市級生態環境保護綜合執法隊伍。對于有特殊執法需要的區或偏遠的區，可設置派出機構。

　　（六）加強隊伍建設

　　嚴把人員進口關，嚴禁將不符合行政執法類公務員管理 規范要求的人員劃入生態環境保護綜合執法隊伍，嚴禁擠占、挪用本應用于公益服務的事業編制。全面清理規范臨時人員和編外聘用人員，嚴禁使用輔助人員執法。按照老人老辦法、新人新辦法的原則，對干部職工工作和福利待遇作出妥善安排，不搞斷崖式的精簡分流人員。現有公益類事業編制，由同級機構編制委員會統籌用于解決生態環境保護相關領域用編需求。完善基層執法人員工資政策，推進執法人員依法參加工傷保險，鼓勵探索通過購買人身意外傷害保險提高職業傷害保障水平。整合組建生態環境保護綜合執法隊伍涉及的不同性質編制使用置換等問題，目前保持現狀，待中央統一明確政策意見后逐步加以規范。

　　建立健全執法隊伍管理制度，嚴格實行執法人員持證上崗和資格管理制度。建立考核獎懲制度，實行立功表彰獎勵機制。加強黨對生態環境保護綜合執法工作的領導，加強隊伍思想政治建設。加強生態環境保護綜合執法隊伍基層黨組織建設和黨員隊伍建設，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。加強業務能力建設，健全教育培訓機制，提高執法人員業務能力和綜合素質。

　　按照機構規范化、裝備現代化、隊伍專業化、管理制度化的要求，全面推進執法標準化建設，有關統一執法制式服裝和標志，以及執法執勤用車（船艇）配備，按中央統一規定執行。努力打造政治強、本領高、作風硬、敢擔當，特別 能吃苦、特別能戰斗、特別能奉獻的生態環境保護執法鐵軍。

　　三、規范管理

　　（一）清理執法事項

　　全面梳理、規范和精簡執法事項，加強對行政處罰、行政強制事項的源頭洽理，實行執法事項清單管理制度，并依法及時動態調整。凡沒有法律法規規章依據的執法事項一律取消，對長期未發生且無實施必要的、交叉重復的執法事項大力清理，最大限度減少不必要的執法事項，切實防止執法擾民。對涉及的相關法律法規規章及時進行清理修訂。

　　建立生態環境保護綜合執法隊伍的權力和責任清單，向社會公開職能職責、執法依據、執法標準、運行流程、監督途徑和問責機制，盡職照單免責、失職照單問責。建立完善權力和責任清單的動態調整和長效管理機制，根據法律法規立改廢釋和機構職能變化情況及時進行調整公布。到2019 年年底前，各級生態環境保護綜合執法隊伍要基本完成權力和責任清單的制定公布工作。

　　（二）規范執法程序

　　各級生態環境保護綜合執法隊伍應當切實履行職責，規范辦案流程，依法懲處各類生態環境違法行為。全面推行執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度，積極落實執法案卷評查和評議考核制度。

　　強化執法程序建設，針對生態環境保護行政檢查、行政處罰、行政強制等執法行為，制定具體執法細則、裁量標準和操作流程。加強證據收集、證據分析、證據釆信和證據運用，充分利用信息技術，實現規范取證、安全存證和高效出證。制定執法自由裁量權行使規則，細化、量化自由裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度，并公布執行。

　　（三）完善監督機制

　　全面落實行政執法責任制，嚴格確定生態環境保護綜合執法隊伍、崗位及執法人員的執法責任，建立責任追究和盡職免責制度。推行執法公示制度，推進執法信息公開。

　　強化層級監督和內部約束，完善糾錯問責機制。上級生態環境部門發現下級生態環境保護綜合執法隊伍執法不當或者不履行法定職責的，應當責令糾正；必要時，可由上級生態環境保護綜合執法隊伍直接予以處理。

　　強化外部監督機制，暢通“12369”舉報熱線等群眾監督渠道、行政復議渠道，主動接受行政監督、司法監督、社會監督、輿論監督。

　　堅決排除對執法活動的違規人為干預，建立和實行領導干部違法違規干預執法活動、插手具體生態環境保護案件查處責任追究制度，實行干預留痕和記錄，防止、克服地方和部門保護主義。

　　（四）強化協調聯動

　　加強生態環境保護綜合執法隊伍與市場監管、文化市場、交通運輸、農業、城市管理等綜合執法隊伍之間的執法協同。在專業技術要求適宜、執法頻率高、與群眾生產生活密切相關的領域，鼓勵各地結合實際，積極探索實行跨領域跨部門綜合執法。厘清各方面執法主體權責和執法邊界，強化共同關注領域的聯動執法，建立信息共享和大數據執法監管機制，加強執法協同，降低執法成本，形成執法合力。

　　健全行政執法與司法銜接機制。完善案件移送標準和程序，建立生態環境保護綜合執法隊伍與公安機關、人民檢察院、人民法院之間信息共享、線索和案件移送、聯合調查、案情通報等協調配合制度，完善生態環境保護領域民事、行政公益訴訟制度，建立健全生態環境損害賠償制度，加大對生態環境違法犯罪行為的制裁和懲處力度，實現行政執法和司法無縫銜接。人民檢察院對涉嫌環境污染、生態破壞犯罪案件的立案活動，依法實施法律監督。加強公安機關環境犯罪偵查職能，進一步加大對破壞生態環境犯罪的打擊力度公安機關、人民檢察院依法要求生態環境部門作出檢驗、鑒定、認定、調查核實、提供行政執法卷宗等協助和配合的，生態環境部門應當予以協助和配合。

　　（五）創新執法方式

　　適應“放管服”改革要求，優化改進執法方式。健全以“雙隨機一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以 信用監管為基礎的監管機制，推進“互聯網十執法”，促進辦案流程和執法工作網上運行管理。

　　大力推進非現場執法，加強智能監控和大數據監控，依托互聯網、云計算、大數據等技術，充分運用移動執法、自動監控、衛星遙感、無人機等科技監偵手段，實時監控、實時留痕，提升監控預警能力和科學辦案水平。

　　加強信用監管，堅持守信激勵和失信懲戒相結合，將企業事業單位和其他生產經營者生態環境守法以及違法信息記入社會誠信檔案，推行生態環境守法積分制度。通過扶持引導、購買服務等制度安排，鼓勵社會力量參與執法監管。順應經濟社會發展趨勢，積極探索包容審慎監督執法。

　　四、組織實施

　　（一）加強組織領導

　　地方各級黨委和政府要充分認識推進生態環境保護綜合行政執法改革的重要性和緊迫性，將改革工作納入地方機構改革統一研究部署和組織實施。各省、自治區、直轄市黨委和政府要將生態環境保護綜合行政執法改革列入重要議事日程，周密制定實施方案，細化分解任務，明確時間節點，層層壓實責任，加強統籌協調和監督檢查，確保改革順利平穩推進。

　　（二）注重統籌協同

　　全面貫徹先立后破、不立不破原則，把握生態環境保護 綜合行政執法改革與地方機構改革、省以下生態環境機構監測監察執法垂直管理制度改革以及其他機構改革的內在聯系，做到協調一致、統籌推進，于2019年3月底前基本完成生態環境保護綜合執法隊伍整合組建工作。

　　改革過渡期間，相關污染防治和生態保護執法工作仍由原部門和機構承擔，并按既定部署做好相關工作。新老機構和人員接替要平穩有序、盡快到位，加強思想政治工作，確保機構改革和日常工作兩不誤。

　　（三）強化法治保障

　　運用法治思維和法治方式推進改革，堅持重大改革于法有據。全面清理現行法律法規中與推進生態環境保護綜合行政執法改革不相適應的內容，加強生態環境保護綜合執法方面的立法工作，與改革做好銜接。

　　完善生態環境保護法律法規。加快制定修訂一批生態環境保護綜合執法方面的規范，形成完備的規范體系。生態環境保護綜合執法隊伍“三定”規定要明確其執法事項。

　　（四）嚴肅改革紀律

　　各級黨委和政府要嚴格執行機構編制、組織人事、財經工作紀律，嚴禁在推進生態環境保護綜合行政執法改革工作中突擊進人、突擊提拔和調整交流干部，嚴防國有資產流失。嚴禁借改革之機擅自提高機構規格、增設機構、增加人員編制和領導職數、改變人員身份，嚴禁在編制數據上弄虛作假，嚴禁上級業務主管部門千預下級機構設置、職能配置和編制配備。對違反規定的，嚴肅追究有關單位和人員的責任。

　　涉及機構變動、職責調整的部門，要服從大局，確保機構、職責、隊伍等按要求及時調整到位，不允許搞變通、拖延改革。

　　各級黨委和政府要高度重視宣傳和輿論引導，將改革實施與宣傳工作協同推進，正確引導社會預期。

　　生態環境部要加強對地方推進生態環境保護綜合行政執法改革的指導，會同中央組織部、中央編辦、司法部、財政部、人力資源社會保障部等部門及時研究解決各地改革過程中的共性問題，中央和國家機關有關部門要加強支持配合，明確改革配套政策，支持地方推進改革工作。

來源：深圳市法制辦